系统的开放性以系统的封闭性为条件。
主流观点认为，提出法案是立法过程的第一道程序。表4整理了历届立法规划所意图实现的立法目标。
图1我国的立法过程 二、立法规划的制定过程 作为立法过程起点的立法规划，可以看作是一份立法议程。尽管分类的形式以及不同类别的表述存在些微差异，但我们可以清晰地辨别出贯穿始终的分类标准，即法律草案是否成熟到能够进行审议。 [16]［美］斯图尔特等：《公共政策导论》（第三版），韩红译，中国人民大学出版社2010年版，第63页。与域外相比，我国最大的不同是，包括全国人大在内的各级人大采行的是兼职代表制。 [20]表1由笔者根据如下资料自行整理：全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计：2013年版》，中国民主法制出版社2013年第1版，第224-242页。
也就是说，全国人大常委会不再只是被动地确认来自行政系统等的法案，而是掌握了一定的主动权。出现这种状况的原因较为复杂，其中一个重要因素是，全国人大常委会实质上主导着全国人大立法进程。其一，立法的时间资源非常稀缺。
[29]国务院部委通常都设立有专门处理与其职责相关的法律事务的机构。对我国立法活动而言，立法规划在提升全国人大常委会立法主导作用的同时，也突显出委员长会议在全国人大及其常委会立法工作中所扮演的关键角色。总之，全国人大常委会才是制定立法规划的正当主体。 [28]参见李林：《全面深化改革应当加强立法能力建设》，《探索与争鸣》2017年第8期。
不仅如此，立法实践中，委员长会议的提案数量仅次于国务院，与全国人大各专门委员会不相上下。从图2所示的立法规划制定过程来看，委员长会议在三个环节发挥着作用。
每年应该有个计划，5年应该有个规划，到2010年应该有个纲要。 [10]参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年第4版，第292页。根据我国《宪法》第68条第2款，委员长会议的职责在于处理全国人大常委会的重要日常工作。[51]这体现了人大自觉接受党的领导，也表明委员长会议或者说全国人大常委会党组是党与人大互动的一个重要环节。
[33]参见梁存宁：《论规划立法模式的成功与不足——以全国人大常委会立法规划为研究对象》，《人大研究》2013年第2期。于是，英国政府的内阁也以立法规划的方式安排为数众多的立法项目。具体而言，取消委员长会议通过并公布立法规划的规定，改为由全国人大常委会通过立法规划。委员长会议制定立法规划，等于是在为全国人大常委会设置立法议程。
因此，将法律起草视为立法程序起点的观点难以成立。例如，八届委员长乔石指出：适应社会主义市场经济发展的要求，究竟需要制定哪些法律？当前急需制定的又是哪些法律？要有通盘考虑，合理部署。
[39] 五、立法规划对我国立法活动的影响 （一）全国人大常委会的立法主导作用得到显著提高 新《立法法》将立法规划制度化，旨在落实十八届四中全会提出的发挥人大及其常委会在立法中的主导作用的新要求。 [40]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。
笔者认为，全国人大常委会立法规划由委员长会议而非全国人大常委会制定并不妥当。[43]此外，新旧《立法法》除重申我国《宪法》的相关规定外，还对全国人大的立法程序和全国人大常委会的立法程序单独予以规定。 [60]有论者已经观察到：立法规划实际上忽视和挤占了权力机关组成人员的提案权。孙潮、寇杰：《论立法程序》，《法学》1995年第6期。立法规划制定完成，标志着五年立法议程的出炉。第三，委员长会议的身影也出现在审议和表决阶段。
全国人大常委会通过立法规划，首先筛选出值得认真考虑的立法项目，而后再将入选的立法项目依成熟度进行先后排序，优先考虑成熟度高的法律草案。我们首先来看全国人大常委会的立法过程。
议程设置非常关键，这是因为，如果问题上不了议程，也就无从考虑采取行动。[40]全国人大常委会副委员长李建国在关于立法法修正案草案的说明中对此作了阐明。
表2八至十二届全国人大常委会立法规划的构成 由表2可知，[20]从产生至今，立法规划在构成上始终采取了对入选的立法项目进行分类的做法。新《立法法》第52条规定，立法规划由委员长会议通过并向社会公布。
[46]参见孙哲：《全国人大制度研究（1979-2000）》，法律出版社2004年第1版，第123-124页。全国人大和全国人大常委会的立法工作依照立法规划设定的立法议程有计划、有重点地展开。总之，就全国人大常委会立法而言，立法规划才是立法过程的起点。处于正式立法程序之前的立法规划，才是我国立法过程事实上的起点。
[54]有学者分析相关规定后指出，旧《立法法》对委员长会议的授权，已经超出宪法规定的处理日常重要工作的范围。从内容上看，立法机关通过立法规划将党的政策主张具体化为明确的立法任务。
例如，2015年全国人大修改旧《立法法》，就是十二届全国人大常委会立法规划所列明的立法任务。但它也面临三个问题：第一，组成人员数量少，与其承担的职责不匹配。
[39]参见易有禄：《从立法规划看法律修改——以全国人大常委会立法规划为考察对象》，《河南大学学报（社会科学版）》2014年第6期。首先，立法规划的过滤功能。
因此，委员长会议对于通过或不通过立法规划草案，享有决定权 [55]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年第1版，第108页。由于全国人大和全国人大常委会各有其法定立法程序，因此在研究立法运作时应当将二者区分开来。 [14]［美］金登：《议程、备选方案与公共政策》（第2版），丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2004年第1版，第4页。
[37] 相较于其他方式，审批立法规划能够使党从宏观上把控全国人大和全国人大常委会的立法工作走向。 [26]参见周伟：《完善全国人大专门委员会组织制度探讨》，《四川省政法管理干部学院学报》2002年第2期。
[22]较之于短暂的会期，全国人大和全国人大常委会承担着繁重的任务，这导致原本就有限的开会时间只能部分投入到立法中去。例如，八届委员长乔石指出：适应社会主义市场经济发展的要求，究竟需要制定哪些法律？当前急需制定的又是哪些法律？要有通盘考虑，合理部署。
也就是说，全国人大常委会不再只是被动地确认来自行政系统等的法案，而是掌握了一定的主动权。在制度设计层面，新《立法法》第52条规定，立法规划是全国人大常委会统筹安排立法工作的形式，而全国人大并没有立法规划。 |
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